【专题】2003-2023年欧盟生物能源政策法律路径解读

本文作者

安骥北京市鑫诺律师事务所合伙人律师

范晶晶 北京市鑫诺律师事务所实习律师

王乐乐 中国产业发展促进会生物质能产业分会产业研究部主任

现代生物能源是当今欧盟及世界范围迅猛扩张的重要可再生能源之一，占可再生能源的55%，全球能源供应的6%以上。从2003年开始，欧盟批准发展和使用生物燃料，到2021年，生物能源在欧盟可再生能源中的占比达到59%。其中，主要为热能，其次为电力和运输燃料。欧盟各国对生物能源的应用领域不尽相同，例如法国和德国在交通燃料领域的生物能源利用相对持平，但在生物能源的电力应用方面，德国则明显高于其他欧盟国家。在欧盟某些经济相对落后的国家，生物能源将主导可再生能源的扩张，并将成为欧盟部分国家供暖及电力供应的主要来源。

2009年，欧盟通过施行了可再生能源指令（Renewable energy directive，2009/28/EC，简称RED指令），要求到2020年，各成员国针对交通领域生物能源和其他领域的液体生物燃料给出具有约束力的可持续性标准，并且在交通能源消耗中可再生生物能源的利用比例必须达到10%，但对于发电为目的使用的固体和气体物质以及供暖和制冷部门，该指令仅仅向成员国提供了非约束性建议，并未将其引入欧盟范围的约束标准。

2014年，欧盟陆上风电价格首次低于煤炭、天然气与核能。同年，欧盟公布了构建有良好复原能力的弹性能源联盟战略框架，设立了安全、有竞争力的、可持续的能源供给计划。

2015年，欧盟提出了包括可持续生物质和生物燃料新政策的可再生能源一揽子计划--《能源联盟框架战略》，同时结合资源效率提高和废弃物治理等，出台了“循环经济行动计划”（EU Action Plan for the Circular Economy），开始推进新一轮全面循环经济。此时欧洲的生物能源已占可再生能源比重的60%，占最终能源消耗的9%。

为进一步明确2020年后可持续生物质能政策的发展方向，欧盟委员会曾在2016年初组织了一次公共咨询，综合欧盟内部包括气候、能源、环境等系列因素及外部国家在生物能源可持续性方面的做法，绘制了一份生物质供热和发电的可持续性风险问题图谱。在这个图谱中，从“与化石燃料有关的气候影响”以及“能源进口独立”这两项考量因素出发，分别链接到了驱动因素和风险两大问题版块。其中驱动因素包括“过时的、污染严重的项目，效率低下的现有库存（包括煤电），缺乏当地供热需求，种植、加工、运输中的化石能源，化肥，甲烷（消化物存储），农业、森林管理或自然保护措施不佳，可再生能源支持（政策驱动）导致增长的生物质能需求，不同的支持水平和可持续性标准，本地化和区域资源压力，副产品使用效率低下，低市场弹性。风险因素则包含：“空气污染的增加、能源的低效使用、有限的温室气体减少、土地使用变化、间接的土地使用变化、对碳存量的影响、对生物多样性、水和土壤的影响、与其他用途的竞争及单一市场的扭曲。”从这张图谱可以了解到欧盟对生物能源可持续性风险可能存在问题的全部考量方面。基于上述考量，为配合其生物能源发展策略，欧盟设立了一系列生物能源与可再生能源目标。

2018年，欧盟通过了《可再生能源指令》II（2018/2001/EU）（Renewable Energy Directive II ，简称REDII）。相比RED指令，它增加了额外的要求，例如林业原料的可持续性，以及固态和气态生物能源的温室气体排放。在该指令中，生物能源指生物质燃料（Biomass Fuel）、生物液体燃料（Bioliquids）和生物燃料（Biofuel），可分别用于发电、供热和制冷、运输等用途。该指令主要针对这三类生物能源的可持续性和温室气体减排量提出了明确的要求。

同时，REDII要求成员国各自提出生物能源利用的国家目标以及到2021年7月之前的过渡方案。针对这项要求，各成员国纷纷明确了各自的生物燃料使用方案，例如德国在2021年5月通过了《生物燃料法》，要求到2030年德国的生物燃料使用占比至少达到25%。与此同时，为确保目标的实现，成员国也纷纷推出了相应的扶持计划，如德国规定使用生物燃料可获得碳税优惠，荷兰对使用生物燃料产生的减排量实行双倍奖励等。另外，REDII要求生物能源不得采用来自生物多样性丰富地区或高碳储量土地，且明确规定自2008年起不得改变该类土地的利用方式等，对生物能源的使用提出了较高的目标要求。

值得注意的是，REDII采用了“质量平衡系统”（Mass Balance System）来保证可在全供应链追溯关于原料可持续性和温室气体排放限值。换言之，从原材料来源地到消费终端市场的各个环节，包括收集点、加工厂、经销商到仓储物流等链条环节的法人单位，均需要通过第三方认证其可持续原料的质量和温室气体减排量是否符合标准。REDII接受其所采信的自愿认证机构进行的认证结果，包括国际可持续性和碳认证（ISCC EU）、生物能源认证（REDcert）、可持续生物燃料圆桌会议认证（RSB EU RED）等。通过认证的生物燃料可以证明其满足REDII的指令要求，并能顺利地在世界范围的市场出售。上述自愿认证的有效期通常为5年，并就认证情况于每年发布年度相关报告。

2023年年末，欧盟委员会通过了关于可再生能源指令相关的修正案（以下简称REDIII）。作为“fit for 55”一揽子计划的一部分，REDIII旨在使欧盟立法与2030年温室气体减排目标保持一致。在生物质能方面，REDIII重申了可持续来源的生物能源是100%的可再生能源。相比REDII引入了用于供热和发电的生物能源的强制可持续性标准，欧盟在REDIII中致力于进一步加强这些标准，以减少不可持续的生物能源生产的风险，确保可持续的生物能源使用，支持在对森林进行良好管理的同时，保证木材得到最大的经济和环境附加值的利用。

REDIII为先进生物燃料和非生物来源的可再生燃料（RFNBO,主要是可再生氢和氢基合成燃料）在运输部门可再生能源供应中所占份额设定了具有约束力的5.5%的综合子目标，同时更新了以下几个关键要点：第一，应确保欧盟各成员国执行所谓的“级联原则”。这一原则旨在确保“木质生物质的使用符合其最高的经济和环境附加值”，即木质生物质首先应优先用于木制产品，然后再进行回收、燃烧或处理。在REDII中也提到过这一概念，而更新后的指令提供了关于如何实施这一原则的更具体的细节。第二，REDIII扩展了森林生物质的强制可持续性标准，更加详细地说明了什么是可持续采伐，例如尽量减少大规模砍伐，不退化原始森林或老林、不使用树根或树桩等。这些补充加强了对生物多样性和自然栖息地的保护。第三，根据REDIII，成员国将不被允许对使用森林生物质的纯发电项目提供新的支持（某些例外）。

此外，需要符合生物能源可持续性标准的项目容量阈值从20兆瓦降低到了7.5兆瓦。但欧盟委员会在REDIII中保留了政策的弹性空间，以上更新的要点有可能因受到豁免而可以不被实施。另外，如果成员国在REDIII实施之前已经对生物能源相关项目提供了支持，则成员国可以将符合先前REDII中不太严格标准的生物能源计入2030年底之前的可再生能源目标中，这为许多现有项目提供了延迟遵守强化标准的时间和空间。可以看出，欧盟在大力推动生物质能源利用的同时，考虑到实际情况，为成员国设置了相应的弹性和反应空间。

欧盟在持续推进其环境政策和可再生能源政策的道路上，认识到生物能源在支持能源安全方面发挥的关键作用及其作为取代化石燃料的可靠性。REDIII的实施表明了欧盟对生物燃料发展政策所持的基本态度，欧盟推动成员国实施生物燃料发展政策的法律制度框架已基本搭建完成。下一步，欧盟各国会将欧盟指令转换为各自国内立法。可以预见到，接下来欧盟将大力推动生物能源的利用，并确保生物能源在欧洲能源转型中发挥核心作用。

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来源：中国产业发展促进会生物质能产业分会