国际动态｜到2030年英国SAF使用率将达到10%

英国政府公布了人们期待已久的细节，计划从 2025 年 1 月 1 日起实施 SAF 指令，旨在通过使用可持续航空燃料，在 2030 年减少 2.7 MtCO₂e 排放量，在 2040 年减少 6.3 MtCO₂e 排放量。从 2025 年开始，SAF 将必须满足英国航空燃油总需求的至少 2%，并在 2030 年线性增加到 10%，然后在 2040 年增加到 22%。从 2040 年开始，这一义务将保持在 22%，直到达到政府表示，SAF 供应的确定性更大。从 2028 年起，将对电转液 (PtL) 燃料引入一项单独的强制令，其中 0.2% 的义务将在 2040 年上升至 3.5%。该强制令为这两种燃料提供了一种买断机制，如果供应商无法确保 SAF 或 PtL 供应，每升燃油分别设定为 4.70 英镑（5.90 美元）和 5.00 英镑（6.30 美元）。

政府计划利用《2004 年能源法》的权力，在今年夏天，在预计将于秋季举行的英国大选之前制定二级立法，以便英国 SAF 授权计划能够在明年初生效。

“可持续航空燃料可以保护英国航空业的未来、数以千计依赖它的英国工作岗位以及我们都依赖的假期和商务旅行航班，”英国交通大臣马克·哈珀 (Mark Harper) 透露了该指令的详细信息。“作为我们经济增长计划的一部分，宣布的措施将为英国航空业和英国SAF行业提供持续创造英国熟练就业机会所需的确定性，同时让乘客可以自由地以适合的方式继续乘飞机旅行。”

该立法将包括从 2030 年起每五年审查一次的机制，政府称该机制将有助于管理价格并最大程度地减少对乘客票价的影响，并有权更改授权范围内的关键限制，以在 SAF 短缺的情况下阻止价格上涨。它补充说，由于SAF导致的机票价格上涨将落在燃油价格通常波动的范围内。

“虽然我们认识到短期内 SAF 可能比传统喷气燃料更昂贵，但我们确保脱碳不会以牺牲消费者的利益为代价，”哈珀说。“该计划是我们确保排除通过需求管理进行航班配给的方法的一部分。”

英国航空业预计 2023 年使用了 8100 万升 SAF，高于 2022 年的 4800 万升（占所有航空燃油供应量的 0.4%），2025 年的 2% 义务相当于约 23 万吨（约 2.9 亿升））的SAF。政府表示：“基于这一趋势的持续、全球产能的预测以及英国综合 SAF 计划的影响，我们相信 2025 年的目标和 2030 年的轨迹能够取得适当的平衡。”

它认为，到 2030 年 SAF 至少达到 10% 的承诺，高于欧盟 6% 的目标，“是世界上最雄心勃勃的 SAF 义务”。

为了履行这一义务，将向供应 SAF 的航空燃油供应商颁发证书，该供应商必须按照所交付的温室气体减排量的比例，实现至少 40% 的温室气体减排量。该授权将包括证书交易计划，包括三种类型的证书：PtL 证书、标准证书和 HEFA 证书。那些投资 SAF 并超出其义务水平供应的供应商将能够将多余的证书出售给短缺的供应商。

运输部长将担任该计划的管理员，并将责任委托给运输部内的一个行政部门。为了确保遵守该计划，管理员将有权实施“相应的制裁”。

该任务的复杂性在于在 HEFA 燃料（例如废食用油和脂肪）的使用之间取得适当的平衡，该燃料构成了 SAF 目前几乎所有的商业供应，同时鼓励先进燃料的开发和使用。政府决定 HEFA 可以在 2025 年和 2026 年最大程度地满足 SAF 需求（100%），然后设定上限，以便 HEFA 使用率在 2030 年下降到 71%，在 2040 年下降到 35%。

为了符合该授权的资格，政府将实施 SAF 必须满足的“严格”可持续发展标准。它们必须由可持续的、不可回收的废物或残留物（例如，用过的食用油或林业残留物）、回收的碳燃料（例如，不可回收的塑料）或使用低碳（可再生或核电）电力制成的 PtL 燃料制成。由食品、饲料或能源作物生产的 SAF 不符合资格。

政府表示：“我们将监测 SAF 技术和原料的发展，并不断审查扩大合格燃料类型和原料的清单，例如纳入可持续作物和覆盖作物。”

它补充说，该政策将与英国排放交易计划一起运作，以便航空公司可以继续根据 ETS 为符合条件的 SAF 提出减排申请。它还承诺与其他国家的政策制定者密切合作，“确保我们的政策有效地支持全球脱碳”。

政府认识到，商业规模的国内 SAF 工厂对于供应满足需求和履行法定义务所需的 SAF 水平非常重要。该公司的目标是在明年底前建设五座此类工厂，尽管该公司已向其先进燃料基金下的许多项目提供了赠款，但这一目标尚不确定。

对于非基于 HEFA 的 SAF 工厂，先进的 SAF 项目需要大量投资，但也存在风险。因此，政府就实施收入确定机制（RCM）展开了公众咨询，并就四种可能的选择提出了建议。保证执行价格 (GSP) 和最后买家 (BOLR) 是需要主要立法的两种机制，而授权底价 (MFP) 和授权自动棘轮 (MAR) 是适用于 SAF 授权的监管机制，可以通过额外的二级立法来实施。

咨询文件还根据三个总体原则（可投资性、可交付性和可负担性）对 RCM 的选项进行了详细评估。根据这些标准，前两种基于私法合同的选项（普惠制和 BOLR）得分最高，其中普惠制总体得分最高。然而，机制的选择涉及交付时间表和所提供的确定性水平之间的权衡。

“英国航空公司支持 SAF 授权，将其作为实现净零转型的重要一步，因为 SAF 将成为实现航空业净零承诺的重要技术之一。然而，至关重要的是，政府现在必须尽快采取正确的措施来刺激生产并降低 SAF 的成本，正如欧盟和美国所看到的那样。如果没有这些，英国将处于竞争劣势，消费者将面临更高票价的风险。我们欢迎推迟并随后提高基于 HEFA 的 SAF 上限，以便生产商有时间扩大更先进的燃料规模，但政府必须定期审查收购价格，以避免消费者的价格过度上涨。部长们还必须在下一次国王演讲中提出收入确定机制的立法，以推动对英国 SAF 生产的投资并增加供应。只有这样，我们才能在脱碳的同时保持英国航空业的竞争力。”

——Tim Alderslade，英国航空公司首席执行官

“可持续航空燃料是航空旅行脱碳的关键部分，国内 SAF 行业将创造就业机会和财富，并帮助英国确保其能源独立。我们很高兴政府提出了授权和收入确定性计划的提案，这将向投资者传达英国认真发展自己的生产设施的信息。政府和行业现在必须共同努力，保持这种交付势头，以便我们能够可持续增长并实现我们的碳目标。”

——Karen Dee，机场运营商协会首席执行官

“这项授权与有保证的定价相结合，将使英国在未来几年内开始生产 SAF。构建 SAF 的方法有很多种，并且都可以发挥至关重要的作用。我们的成员将建造的许多工厂都将是开创性的、首创的装置。英国政策的具体目标是鼓励利用废物制造SAF，这为创新以及最终技术和专业知识的出口提供了机会。”    

——Gaynor Hartnell

可再生运输燃料协会首席执行官

“我们将继续支持零零飞机委员会的工作，以提供收入确定性计划，以便能够开始在英国建造急需的 SAF 工厂。”

——路易斯·加莱戈 (Luis Gallego)

国际航空集团首席执行官

“部长们和航空业都希望替代燃料将成为解决航空排放问题的重要解决方案。但事实是，这些燃料的供应有限，而且大部分将利用废物生产。这甚至不能减少二氧化碳的排放，它只是吸收了碳，就像塑料瓶一样，放在垃圾堆里，然后将其放回大气中。所以它实际上是不可持续的。如果这项授权意味着政府最终承认如果不采取一些政策行动就无法解决航空排放问题，那么也许这是朝着正确方向迈出的一步。但我们真正需要的是减少航空排放。在一个渴望增长的行业中强制使用替代燃料的百分比并不能保证这一点。所以暂时来说，事实仍然是，减少飞行排放的最佳方法是减少飞行。就收入确定性机制而言，无论采取何种形式，重要的是航空公司，而不是公众，为旨在帮助减少排放的任何燃料或技术买单。由于不对飞机燃油征税，也没有对欧洲以外的航班征收有效排放费，现在是我们让污染者付出代价的时候了。”

——Cait Hewitt，航空环境联合会政策总监

“雄心勃勃的可持续燃料指令对于推动航空替代燃料的生产和使用以及使该行业摆脱当今的化石燃料至关重要，但英国政府仅规定到 2040 年 22% 的喷气燃料是‘可持续的’ ，这不是该部门收到的。另外，并非所有替代燃料的制造方式都相同，因此确保我们激励正确的替代燃料至关重要。这就是为什么看到英国表现出如此低的雄心并且落后于欧盟 ReFuelEU Aviation 到 2030 年使用 1.2% 合成燃料的目标，只要求到 2030 年使用 0.5% 的电转液体燃料，这是令人失望的。使用绿色氢具有降低排放的最大潜力，但它们的供应只能在雄心勃勃的监管下达到所需的规模。这就是为什么我们需要在未来的 SAF 指令迭代中看到更大的雄心和更高的推出电转液体燃料的指令。除了对电转液体燃料的强制要求外，我们感到失望的是，该强制要求并未将航空用 HEFA 燃料的使用量限制在 0%，而是允许这些燃料占 2030 年供应燃料的高达 71%。对于燃料生产商来说，HEFA 的存在是，该行业缺乏额外的激励来推动替代性、更可持续的选择（例如电转液体燃料）的开发。此外，通过在航空领域使用 HEFA 燃料，我们可能会看到原料从公路运输等已经广泛使用的行业中转移出来。” 我们感到失望的是，该指令并未将航空用 HEFA 燃料的使用量限制在 0%，而是允许这些燃料占 2030 年供应燃料的 71%。通过将 HEFA 留在燃料生产商的桌面上，该行业缺乏推动开发更可持续的替代方案（例如电转液体燃料）的额外激励措施。此外，通过在航空领域使用 HEFA 燃料，我们可能会看到原料从公路运输等已经广泛使用的行业中转移出来。” 我们感到失望的是，该指令并未将航空用 HEFA 燃料的使用量限制在 0%，而是允许这些燃料占 2030 年供应燃料的 71%。通过将 HEFA 留在燃料生产商的桌面上，该行业缺乏推动开发更可持续的替代方案（例如电转液体燃料）的额外激励措施。此外，通过在航空领域使用 HEFA 燃料，我们可能会看到原料从公路运输等已经广泛使用的行业中转移出来。”

——Nuala Doyle，SASHA 联盟政策官员

“如果主要预计航空业为 SAF 生产成本的增加买单，政府显然试图在符合其零排放战略的减少排放和减轻机票价格通胀之间取得谨慎的平衡。旨在通过激励 SAF 生产并降低这种燃料的长期成本来实现这一目标。然而，这是一条需要谨慎对待的路线。政府在多大程度上充分支持航空业完成这一转型并保护其长期生存能力将是这一新任务最终成功的关键。航空业将仔细审查SAF收入确定性计划磋商中的提案，看看这些提案最终对燃料供应商、航空公司和乘客意味着什么。”

——安德鲁·威廉姆斯

诺顿罗氏富布赖特合伙人

“我们强烈支持继续推动航空旅行脱碳，今天宣布，根据法律，到 2030 年，所有飞机燃料的 10% 将采用低碳燃料。实现这一目标需要时间和国家资金来帮助为企业提供确定性和动力，并且保护他们在开发这些新燃料时免受损失的风险。但部长们还宣布与业界进行另一次磋商，询问使用什么样的融资计划。2022 年的一次非常类似的磋商得出的结论是，“差价合约”计划是行业的首选——公司获得开发低碳燃料的前期成本资金，并保证燃料投产时可以收取的价格。这也是委员会在2023年提出的建议。因此，通过这轮进一步的磋商。