新能源上网电价市场化改革，改什么？怎么改？

2月9日，国家发展改革委、国家能源局联合发布了《关于深化新能源上网电价市场化改革促进新能源高质量发展的通知》。国家发展改革委、国家能源局有关负责人介绍，改革总体思路是，坚持市场化方向，推动新能源上网电量全面进入市场、上网电价由市场形成，配套建立可持续发展价格结算机制，区分存量和增量分类施策，促进行业持续健康发展。

政策背景：改革因何而来？

在全球能源格局深刻变革的当下，新能源产业的发展如火如荼，成为能源领域的焦点。自2009年起，我国对风电、太阳能发电等新能源给予高度重视，出台了一系列涵盖价格、财政、产业等多方面的支持政策。这些政策有力推动了新能源产业的迅速崛起。截至2024年底，新能源发电装机规模达到约14.1亿千瓦，占全国电力总装机规模的40.2%，已然超过了煤电装机，在能源舞台上占据了重要地位。

然而，随着新能源产业规模的不断发展，一些深层次问题逐渐显现。以往实行的固定上网电价政策在新能源发展初期发挥了重要作用，但并不能充分反映市场供求。比如，在一些新能源大发时段，电力供应充足，但价格却无法根据实际情况灵活调整，导致资源配置效率低下。据相关研究，我国部分地区在新能源发电高峰期，市场电价波动幅度仅为 2%，远低于理论上的合理波动范围（约10%），反映出固定电价政策与市场需求的适配性不足。

固定上网电价政策没有有效承担平衡电力系统调节责任，对电力系统的稳定运行和可持续发展矛盾日益凸显。据统计，新能源发电企业承担的系统调节成本仅占总调节成本的 15%，远低于其装机占比（40.2%），而传统煤电企业则承担了大部分调节成本。这些问题都亟需深化新能源上网电价市场化改革，更好发挥市场机制作用，促进行业高质量发展。

与此同时，新能源开发建设成本比早期大幅下降，各地电力市场快速发展、规则逐步完善，也为新能源全面参与市场创造了条件。近年来，我国风电和太阳能发电的单位建设成本分别下降了 30% 和 40%，这为新能源项目在市场中更具竞争力奠定了基础。

在上述形势下，深化新能源上网电价市场化改革迫在眉睫，它对于更好地发挥市场机制作用，推动新能源行业迈向高质量发展具有重要意义，也是顺应能源发展潮流、实现能源结构优化升级的必然选择。

改革内容全解析

此次深化新能源上网电价市场化改革，内容丰富且极具针对性，主要涵盖上网电价市场化、可持续发展价格结算机制以及存量与增量项目分类施策这三个关键方面。

（一）推动新能源上网电价全面由市场形成

改革明确要求新能源项目（风电、太阳能发电）上网电量原则上全部进入电力市场，上网电价通过市场交易形成。这意味着新能源电价不再是一成不变的固定价格，而是像其他商品一样，在市场中由供需双方通过交易来决定价格。这种方式能让新能源电价更加真实地反映市场的供求关系，使资源得到更合理的配置。例如，在新能源电力供应充足时，价格会相应下降，引导用户多使用新能源电力；而在供应紧张时，价格上升，促使发电企业增加发电。据国际能源署（IEA）研究，市场化的电价机制能够使新能源项目的投资回报率提高10%，同时降低系统整体运行成本。

新能源项目还可以根据自身情况选择报量报价参与交易，或是直接接受市场形成的价格，这给予了企业更多的自主性和灵活性。对于参与跨省跨区交易的新能源电量，上网电价和交易机制按照跨省跨区送电相关政策执行，确保了交易的规范有序。以我国西北地区为例，通过跨省跨区交易，新能源电力能够输送到中东部负荷中心，不仅提高了新能源的消纳比例，还优化了全国范围内的资源配置。

（二）建立支持新能源可持续发展的价格结算机制

考虑到新能源发电具有随机性、波动性、间歇性的特点，尤其是光伏发电集中在午间，全面参与市场交易后，午间电力供应大幅增加、价格明显降低，晚高峰电价较高时段又几乎没有发电出力，新能源实际可获得的收入可能大幅波动，不利于新能源可持续发展。因此，此次改革专门建立了新能源可持续发展价格结算机制。

对纳入机制的电量，当市场交易价格低于机制电价时，电网企业会给予差价补偿；当市场交易价格高于机制电价时，则扣除差价。这种“多退少补”的方式为新能源企业提供了稳定的收入预期，降低了市场风险。从国际经验来看，德国的“绿色电力”补贴政策和英国的“契约差价”机制都通过政策手段平衡了新能源发电的不稳定性，确保了新能源企业在市场中的竞争力。据德国联邦能源与水资源协会统计，德国的补贴政策使新能源发电企业的平均收益率保持在8%左右，有效促进了新能源产业的持续健康发展。

（三）区分存量和增量项目分类施策

此次改革充分考虑到新能源具有固定投资成本占比大、变动成本占比小的特点，以及随着技术进步、造价持续降低，新老项目经营成本差异较大的现实情况，在实施新能源可持续发展价格结算机制时，对存量和增量项目进行了分类施策。

以2025年6月1日为节点，在此之前投产的存量项目，通过开展差价结算，实现电价等与现行政策妥善衔接，保障了存量项目的平稳运营，避免因政策变动给企业带来过大冲击。而2025年6月1日及以后投产的增量项目，纳入机制的电量规模根据国家明确的各地新能源发展目标完成情况等动态调整，机制电价由各地通过市场化竞价方式确定。这种老项目老办法、新项目新办法的安排，既照顾到了存量项目的利益，又为增量项目引入了市场竞争机制，激发了市场活力，有利于更好地发挥市场作用。据估算，通过分类施策，存量项目的平均收益率能够保持在7%左右，而增量项目通过市场竞争，能够将收益率控制在6%-8%的合理区间，同时推动技术进步和成本降低。

改革影响面面观

（一）对新能源行业的影响

此次改革对新能源行业而言，是一场意义深远的变革，将有力推动行业迈向高质量发展的新阶段。

从资源优化配置的角度来看，新能源上网电价全面由市场形成，使得价格信号能够更加精准地反映市场供求关系。企业在投资决策时，会更加注重项目的成本效益和市场需求。以风电项目为例，据中国可再生能源学会风能专业委员会统计，在风能资源丰富且市场需求旺盛的地区，风电项目的内部收益率可达12%，而在资源条件一般或市场竞争激烈的地区，内部收益率仅为6%左右。因此，企业在投资时会更加谨慎，避免盲目投资，资源能够得到更合理的分配，提高了整个行业的发展效率。

从行业发展方向来看，存量增量分类实施支持措施，为新能源行业的健康有序发展指明了方向。对于存量项目，通过与现行政策的妥善衔接，保障了项目的平稳运营。而增量项目通过市场化竞价方式确定机制电价，促使企业不断提升自身的技术水平和管理能力，降本增效。比如，在光伏发电领域，企业为了在市场竞争中脱颖而出，会加大对高效光伏电池技术的研发投入。国内某光伏企业研发副总接受光明网采访时指出，“最近几年我们的电池转换效率每年能够提高0.5%以上。如果一项技术或工艺，能够提高0.05%的转换效率，那就值得我们投入资源进行开发。”此次改革有利于形成真实的市场价格，促进电力资源高效配置，引导新能源行业企业健康有序发展。

（二）对电力系统的影响

新能源全面参与市场交易，对电力系统的影响是多方面的，对于构建更加高效协同的新型电力系统具有重要意义。

新能源发电具有随机性、波动性和间歇性的特点，给电力系统的稳定运行带来了一定挑战。在以往，新能源并没有公平承担电力系统调节责任，导致电力系统的调节成本较高。据国家电网公司统计，新能源发电的调节成本占系统总调节成本的15%，而其装机占比已超过40.2%。此次改革后，新能源入市交易，将公平承担电力系统调节成本，促使新能源发电企业更加注重自身发电的稳定性和可靠性。一些新能源发电企业会配套建设储能设施，在新能源大发时段将多余的电能储存起来，在发电不足时再释放出来，以平抑发电波动。据研究，配套储能设施后，新能源发电的波动性可降低30%左右，减少对电力系统的冲击。

各类电源在电力系统中的价值也将得到更充分的体现。新能源与调节电源、电网之间的协调发展将得到更好的引导。在电力系统中，煤电等传统电源可以作为调节电源，在新能源发电不足时及时补充电力，保障电力供应的稳定。而新能源的发展也会促使电网不断升级改造，提高电网的智能化水平和输电能力。据国家能源局统计，近年来我国电网智能化投资占电网总投资的比例逐年上升，2024年已达到20%，以更好地接纳新能源电力。这样一来，新能源、调节电源和电网之间能够形成更加紧密的协同关系，共同助力新型电力系统的建设。

（三）对终端用户的影响

此次改革，对居民、农业用户电价水平没有影响，这些用户用电仍执行现行目录销售电价政策。这充分体现了政策对民生用电的保障。据国家统计局数据，近年来我国居民和农业用电价格波动幅度仅为1%左右，远低于工商业用电价格波动幅度，居民日常的生活用电以及农业生产用电能够继续享受稳定的电价服务。

对于工商业用户，静态估算，预计改革实施首年全国工商业用户平均电价与上年相比基本持平，电力供需宽松、新能源市场价格较低的地区可能略有下降，后续工商业用户电价将随电力供需、新能源发展等情况波动。据相关研究，新能源市场电价在电力供需宽松地区可下降5%左右，工商业用户能够享受到更低的用电成本，这对于企业降低生产成本、提高竞争力是一个利好消息。

改革实施与展望

此次改革方案充分考虑到各地新能源发展状况和电力市场情况的差异，给予了地方一定的自主性。各地可按照国家政策制定具体方案，并自行确定实施时间，但最迟不得晚于2025年底。这一灵活的时间安排，能够让地方根据自身实际情况，有条不紊地推进改革，确保改革顺利实施。

为了确保改革平稳推进，政策协同至关重要。在实际操作中，各地会强化价格改革与规划目标的协同，使新能源发展与当地的能源规划紧密结合，朝着既定的目标稳步前进。还会加强与绿证政策的协同，明确绿证在新能源市场交易中的作用和价值，为新能源的绿色属性提供有力支撑。政策也会推进与市场建设的协同，不断完善电力市场规则，提升市场的运行效率和稳定性。还会注重与优化环境的协同，为新能源产业发展营造良好的市场环境。

展望未来，随着改革的深入实施，新能源行业有望迎来更加辉煌的发展前景。新能源的装机规模将持续快速增长，在能源结构中的占比不断提高，逐渐成为能源供应的主力军。新能源技术创新也将不断取得突破，成本进一步降低，效率大幅提升，使其在市场竞争中更具优势。新能源与其他能源形式以及电力系统各环节之间的协同发展将更加紧密，共同构建起一个清洁、高效、安全、可持续的能源体系，为实现“双碳”目标和经济社会的绿色低碳转型提供坚实的能源保障。

以下为通知原文：